Comment sont adoptées les lois de Finances ?

La loi de Finances fixe le budget des ministères, administrations et établissements publics. Côté recettes, elle détermine la fiscalité des ménages et des entreprises. Son processus d’adoption est strictement encadré par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, dite LOLF.

Projet de loi de finances : Un travail de préparation et de négociation avec les ministères

Les premiers mois de l’année sont consacrés à la phase préparatoire du budget. Après avoir déterminé ses priorités, le Gouvernement envoie une lettre de cadrage à chaque ministre. Les grandes orientations de politique économique pour le prochain exercice budgétaire y sont définies. S’ouvre ensuite la phase de négociations budgétaires entre Bercy - chargé de faire respecter les directives du Premier ministre conformément aux lettres de cadrage - et les ministères. Au cours de ces «conférences budgétaires», les ministères défendent leur budget. Quand les arbitrages sont arrêtés, le Premier ministre adresse à chacun de ses ministres une lettre-plafonds. Ce document détermine les ressources dont vont disposer chaque ministère et le nombre maximum d’emplois. 

Parallèlement, le programme de stabilité budgétaire est soumis à la Commission européenne. Son avis est pris en compte dans l’élaboration du Projet de Loi de Finances (PLF). Durant l’été, les documents budgétaires sont finalisés. Le PLF est rédigé et transmis au Conseil d’État pour avis. Son volet économique est soumis à l’avis du Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP). Dans le courant du mois de septembre, le PLF est présenté en Conseil des ministres, puis aux commissions des Finances du Parlement et à la presse.

Une navette parlementaire spécifique entre septembre et décembre

À partir de sa présentation aux différentes instances et au public, le PLF entame son marathon parlementaire, circonscrit dans un délai de 70 jours. Il commence devant l’Assemblée nationale. Le texte est d’abord examiné en commission (commission des finances, des affaires sociales, des affaires économiques, des affaires étrangères, du développement durable, etc.). Le rôle de ces commissions est de préparer le débat législatif : elles analysent les mesures proposées par le gouvernement puis élaborent et sélectionnent les amendements à discuter en séance publique. La discussion a ensuite lieu. Une fois adopté en première lecture par les députés, le projet de loi est transmis au Sénat. Il y suit le même parcours : examen en commission, puis discussion en séance publique. 

À cette issue, le gouvernement provoque la réunion d’une Commission Mixte Paritaire (CMP). Elle est chargée d’examiner les dispositions du texte restant en discussion. Si la CMP parvient à un accord sur ce texte, il est soumis aux votes des deux assemblées. À défaut, chaque chambre doit procéder à une nouvelle lecture des dispositions faisant l’objet d’un désaccord. En tout dernier recours, l’Assemblée nationale a le dernier mot. Une fois adoptée, la loi de finances peut être transmise au Conseil constitutionnel par des parlementaires contestant certaines mesures. La loi est publiée au Journal officiel au plus tard au 31 décembre, le cas échéant amputée des mesures jugées inconstitutionnelles.

Le saviez-vous ? 

La loi de Finances fixe le cadre de l’impôt sur le revenu de l’année à venir : taux, barème, seuil, etc. L’impôt modifié s’applique sur les revenus perçus l’année précédente en vertu de la «petite rétroactivité fiscale». Il en va de même pour la taxation des bénéfices des entreprises. Dans de rares cas, pour éviter les effets d’aubaine provoqués par un durcissement des règles à venir, certaines mesures entrent en vigueur à une date antérieure. Il peut s’agir de la date de présentation en conférence de presse (fin septembre), ou la date de présentation d’un amendement en discussion publique.